Odpowiedź na interpelację nr 37635
w sprawie projektu ustawy o dobrowolnym ZUS dla przedsiębiorców
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej Stanisław Szwed
Warszawa, 27-12-2022
Szanowna Pani Marszałek,
w związku z otrzymaną interpelacją nr 37635 Pani Poseł Urszuli Pasławskiej i Pana Posła Krzysztofa Paszyka, w sprawie dalszego procedowania projektu ustawy o dobrowolnym ZUS dla przedsiębiorców - w oparciu o stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii uprzejmie informuję, co następuje.
Zawarta w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (druk nr 58) kwestia wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości dobrowolnego ubezpieczenia - była także przedmiotem art. 9 zawartego w poselskim projekcie ustawy o utworzeniu prawdziwej Tarczy antykryzysowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk 324).
Wskazany wyżej poselski projekt ustawy był rozpatrywany przez Sejm wspólnie z wniesioną przez Rząd ustawą o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (druk 330) i w części dotyczącej wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy jednoczesnym pozostawieniu ww. osobom możliwości dobrowolnego ubezpieczenia – Sejm odrzucił proponowane zapisy w tej kwestii zawarte w projekcie ustawy z druku 324. W związku z powyższym procedowanie obecnie kolejnego projektu ustawy zawierającego analogiczne rozwiązania jak w odrzuconym przez Sejm art. 9 projektu ustawy o utworzeniu prawdziwej Tarczy antykryzysowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk 324) - wydaje się być niecelowe i bezprzedmiotowe.
Kwestia obowiązku ubezpieczeń społecznych została uregulowana przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009, ze zm.).
Osoby prowadzące pozarolniczą działalność (w tym gospodarczą) podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym w okresie od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania prowadzenia tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa oraz przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Z tego tytułu spoczywa na nich obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia. Osoby prowadzące pozarolniczą działalność i podlegające z tego tytułu obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu, mogą – na swój wniosek – zostać objęte dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym.
Podstawę wymiaru składek dla tych osób stanowi zadeklarowana kwota, która nie może być niższa niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek.
Mając natomiast na względzie, że największe trudności związane z wywiązaniem się z obowiązku opłacania składek mogą wystąpić na początku prowadzenia działalności gospodarczej, przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umożliwiają osobom, rozpoczynającym prowadzenie pozarolniczej działalności, w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności, opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne na preferencyjnych warunkach tj. od zadeklarowanej przez siebie kwoty, nie niższej jednak niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Osoba prowadząca działalność może zadeklarować jako podstawę wymiaru składek kwotę wyższą od obowiązującego minimum – zwłaszcza w okresach osiągania wyższych dochodów. Ma jednak prawo opłacać także w takich okresach składki od ustalonej najniższej podstawy wymiaru.
Od 2019 r. osoby fizyczne prowadzące firmę na własny rachunek – po spełnieniu określonych warunków – mogły opłacać składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, których wysokość uzależniona była od kwoty uzyskiwanego przez nie przychodu z tytułu działalności gospodarczej. Powyższa regulacja uległa zmianie i od 1 lutego 2020 r. osoby prowadzące działalność mogą opłacać składki w wysokości uwzględniającej zarówno przychody jak i dochody z tytułu działalności gospodarczej. Aby skorzystać z omawianej preferencji w danym roku, przedsiębiorca musi prowadzić działalność gospodarczą na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) lub innych przepisów szczególnych, a jego przychód z tytułu działalności gospodarczej w poprzednim roku kalendarzowym, jeśli prowadzona ona była przez cały rok, nie może przekroczyć kwoty 120 000 złotych.
Zgodnie z art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób prowadzących tzw. „małą działalność gospodarczą plus”, których roczny przychód z tej działalności uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczył kwoty 120 000 złotych, uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym.
Podstawę wymiaru składek ww. ubezpieczeni ustalają na dany rok kalendarzowy, mnożąc przeciętny miesięczny dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym przez współczynnik 0,5. Tak obliczona podstawa wymiaru składek nie może przekroczyć 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia (PW) na dany rok kalendarzowy i nie może być niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia (MW) obowiązującego w styczniu danego roku. Niższe składki na ubezpieczenia społeczne można opłacać maksymalnie przez 36 miesięcy w ciągu ostatnich 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia działalności gospodarczej.
Warto podkreślić, że składki pełnią istotną rolę w zapewnieniu zabezpieczenia społecznego przedsiębiorców w przyszłości. To właśnie dlatego w przepisach został wprowadzony czasowy limit korzystania z „Małego ZUS-u Plus”.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 18c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe uprawnionych do korzystania z ulgi „Mały ZUS Plus” jest uzależniona od dochodu, a nie od przychodu. Powyższe zostało zmienione ustawą z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z tym, im niższy przeciętny miesięczny dochód przedsiębiorcy w roku ubiegłym, tym niższą zapłaci składkę na ubezpieczenia społeczne w roku bieżącym.
Utrzymany został natomiast limit przychodowy kwalifikujący przedsiębiorcę do skorzystania z ulgi. W ocenie ustawodawcy powyższe rozwiązanie było wskazane, ponieważ „Mały ZUS Plus” miał objąć przedsiębiorców prowadzących działalność na mniejszą skalę. Skala działalności wyraża się natomiast bardziej w kategoriach przychodowych niż dochodowych.
Należy również dodać, że kryterium przychodowe, jako względnie obiektywne, jest powszechnie stosowane w różnego rodzaju innych ulgach czy rozwiązaniach kierowanych do przedsiębiorców działających na mniejszą skalę, m.in. posiadających status małego podatnika w PIT i CIT.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że pełna dobrowolność składek ubezpieczeniowych dla przedsiębiorców może skutkować brakiem gwarancji świadczeń. Rząd stara się mieć na uwadze nie tylko dzisiejszą sytuację przedsiębiorców, ale również ich przyszłość. Być może niektórzy z nich będą w stanie prowadzić dobrze prosperujące przedsiębiorstwa w wieku emerytalnym, bez konieczności pobierania świadczeń emerytalnych. Należy jednak pamiętać również o osobach, które z różnych przyczyn, czy to spowodowanych wiekiem, chorobą, czy czynnikami losowymi, będą musiały polegać wyłącznie na środkach wypłacanych przez państwo.
Wprowadzenie dobrowolności ubezpieczeń społecznych, a więc w zasadzie likwidacja obecnie obowiązujących zasad mogłaby negatywnie wpłynąć na okres w życiu, kiedy to podjęcie dodatkowego zatrudnienia, czy prowadzenia działalności gospodarczej, może być stosunkowo trudne bądź nieosiągalne. Ponadto proponowana zmiana nie może zostać wprowadzona w oderwaniu od rozwiązań stosowanych do innych grup uczestniczących w systemie ubezpieczeń społecznych. Mogą bowiem pojawić się zarzuty o to, dlaczego w przypadku przedsiębiorców składki są dobrowolne, a np. w przypadku pracowników – nie.
Warto zauważyć, że dobrowolne składki ubezpieczeniowe zostały wprowadzone w Niemczech. Zagadnienie to było przedmiotem spotkania w dniu 9 maja 2019 r. podczas V posiedzenia Rady Przedsiębiorców, działającej przy Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z wypowiedzi uczestników wynikało, że kwestii tej nie można rozpatrywać w oderwaniu od całości systemu ubezpieczeń społecznych. Dobrowolności ubezpieczeń w Niemczech towarzyszy bardzo skrupulatna weryfikacja tego czy dany podmiot faktycznie jest przedsiębiorcą czy też jest to np. pracownik „wypchnięty” na samozatrudnienie. W Polsce, m.in. dzięki staraniom Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, nie ma decyzji, aby obrać ten kierunek. Co więcej, dobrowolność składek ubezpieczeniowych nie stanowi wzorcowego modelu, do którego dążyłyby wszystkie inne kraje.
Mając na względzie powyższe, należy być ostrożnym przy przekładaniu tego typu rozwiązań do polskiego systemu prawnego. Nie powinno ono odbywać się bezrefleksyjnie i musi ono uwzględniać inną kulturę, profil gospodarczy i społeczny, a także dotychczasową historię. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że świadczenia wypłacane są „na bieżąco”, a zatem z obecnie odprowadzanych składek. W konsekwencji ewentualne zmiany muszą uwzględniać stabilność systemu jako całości i nie naruszać zasady sprawiedliwości społecznej oraz uzasadnionych oczekiwań innych grup.
Odpowiadając na pytania zawarte w interpelacji uprzejmie informuję, że według danych instytucji finansowej Coface[1], która w swoich statystykach bierze pod uwagę nie tylko upadłości sądowe, ale również pozasądowe, a także postępowania restrukturyzacyjne, łączna liczba postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych polskich przedsiębiorstw w okresie styczeń-wrzesień br. wyniosła 1 926 przypadków i jest wyższa o 4,6% w porównaniu z analogicznym okresem poprzedniego roku.
Przedsiębiorcy rzadziej korzystają z upadłości sądowej. Według najnowszych danych GUS, który analizuje wydane przez sądy postanowienia o ogłoszeniu upadłości, liczba upadłości przedsiębiorstw w III kw. 2022 r. wyniosła 69 i była o 12,7% mniejsza niż w analogicznym okresie roku poprzedniego. Biorąc po uwagę trzy kwartały bieżącego roku, liczba upadłości sądowych wyniosła 237 wobec 289 w analogicznym okresie 2021 r. (spadek o 18%).
Warto również zauważyć, że mimo trudnych uwarunkowań prowadzenia działalności związanych m.in. z cenami energii oraz pogarszającymi się nastrojami przedsiębiorstw w ostatnich miesiącach, aktywność po stronie otwierania nowych działalności gospodarczych nie jest w trendzie spadkowym. Według danych GUS, w III kwartale br. odnotowano 93 970 rejestracji przedsiębiorstw, tj. o 10,3% więcej niż w analogicznym okresie ubiegłego roku. Biorąc pod uwagę trzy kwartały 2022 r. liczba rejestracji przedsiębiorstw zwiększyła się o ok. 7%.
Wiele z bieżących problemów gospodarczych, jak chociażby wzrost kosztów surowców oraz ich dostępność, w dużym stopniu jest uwarunkowana w skali globalnej co powoduje, że mierzą się z nimi również przedsiębiorcy w innych krajach, a samo zjawisko można w ograniczonym stopniu kontrolować krajową polityką gospodarczą. Rząd na bieżąco monitoruje sytuację i stara się, w miarę możliwości, reagować czego przykładem są chociażby kolejne odsłony Tarczy Antykryzysowej i Tarcza Antyinflacyjna, a także rozwiązania takie jak dodatek węglowy, dodatek do ogrzewania dla grupy gospodarstw domowych, wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni mieszkaniowych i podmiotów wrażliwych (np. placówek systemu ochrony zdrowia i oświaty), wsparcie dla sektora energochłonnego czy zamrożenie cen taryf na energię elektryczną.
Wsparcie dla firm zapewnia również Europejska Sieć Przedsiębiorczości (EEN). Ośrodki EEN pomagają, np. wziąć udział w projektach finansowanych ze środków europejskich oraz doradzają w zakresie praktyk zasobooszczędnych. Eksperci EEN znają lokalne środowisko biznesowe i mają kontakty dotyczące możliwości biznesowych na całym świecie. W Polsce działa 29 ośrodków EEN.
Natomiast sektor bankowy za pośrednictwem Krajowego Punktu Kontaktowego ds. Instrumentów Finansowych Programów Unii Europejskiej (KPK) doradza i informuje przedsiębiorców w zakresie możliwości otrzymania preferencyjnego finansowania ze środków unijnych, w tym z Programu InvestEU.
Z wyrazami szacunku
z up. Ministra Rodziny i Polityki Społecznej
Stanisław Szwed
Sekretarz Stanu
[1] https://www.coface.pl/Aktualnosci-i-media/Biuro-prasowe/Niewyplacalnosci-firm-w-Polsce-w-3- kwartalach-2022-Raport-Coface