Odpowiedź na interpelację nr 31166

w sprawie Funduszu Alimentacyjnego i ściągalności alimentów

Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej Elżbieta Seredyn

Warszawa, 13-03-2015

Odpowiadając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, na wystąpienie z dnia 19 lutego 2015 r. znak: K7INT31166, dotyczące interpelacji posłów: Michała Jacha i Joachima Brudzińskiego, w sprawie funduszu alimentacyjnego i ściągalności alimentów, uprzejmie informuję;

Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, do właściwości którego należą ustawy: Kodeks rodzinny i opiekuńczy i Kodeks postępowania cywilnego, regulujące kwestie alimentacji i egzekucji alimentów, uprzejmie informuję, że obowiązek limentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania i wychowania, który zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 778, z późn. zm.), dalej k.r.o., w pierwszej kolejności obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z przepisem art. 133 k.r.o. rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba, że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania.

Zakres świadczeń alimentacyjnych, zgodnie z przepisem art. 135 § 1 k.r.o., wyznaczają z jednej strony usprawiedliwione potrzeby uprawnionego, z drugiej strony zaś możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. Ocena zakresu świadczeń alimentacyjnych należy do sądu orzekającego w danej sprawie, który dokonuje analizy pod kątem istnienia przesłanek do ich zasądzenia, zakresu usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz możliwości zarobkowych i majątkowych zobowiązanego.

Obowiązki alimentacyjne, wynikające z orzeczeń sądowych, nie zawsze są realizowane przez dłużników dobrowolnie. Egzekwowanie należności alimentacyjnych, wynikających z orzeczeń sądowych, następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), dalej k.p.c., a organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest komornik sądowy.

Ustawodawca w przepisach art. 1081 - 1088 k.p.c. wprowadził cały szereg regulacji szczególnych, które mają ułatwić wierzycielowi alimentacyjnemu egzekucję tego typu roszczeń.

Zgodnie z art. 1082 § 1 k.p.c. tytułowi egzekucyjnemu zasadzającemu alimenty, sąd nadaje klauzulę wykonalności i doręcza go wierzycielowi z urzędu. Jeżeli egzekucja dotyczy alimentów, na podstawie art. 1081 k.p.c., wierzyciel kierując wniosek o wszczęcie egzekucji, nie ma obowiązku wskazywać sposobu egzekucji, ani majątku dłużnika, z którego ma być ona prowadzona. W takim wypadku uważa się, że wniosek dotyczy wszystkich dopuszczalnych sposobów egzekucji, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. Zwolnienie wierzyciela z obowiązku wskazania sposobu egzekucji oznacza, iż w wypadku gdy wierzyciel nie zna majątku dłużnika, nie musi on opłacać komornika, by ten go poszukiwał. To na komorniku, z mocy art. 1086 § 1 k.p.c., ciąży obowiązek przeprowadzenia z urzędu dochodzenia w celu ustalenia zarobków i stanu majątkowego dłużnika, a także jego miejsca zamieszkania. Jeżeli środki te okażą się bezskuteczne, na wniosek komornika organy Policji podejmują działania w tym zakresie. Dochodzenie w celu ustalenia zarobków i stanu majątkowego dłużnika oraz jego miejsca zamieszkania powinno być przeprowadzane okresowo, w odstępach nie dłuższych niż 6 miesięcy.

W razie powstania zaległości alimentacyjnych za okres dłuższy niż 12 miesięcy, komornik z urzędu zobowiązany jest złożyć wniosek do Krajowego Rejestru Sądowego o wpis dłużnika do rejestru dłużników niewypłacalnych. Jeżeli w wyniku dochodzenia nie zostaną ustalone dochody dłużnika ani jego majątek, komornik winien złożyć wniosek do sądu o nakazanie dłużnikowi wyjawienia majątku, stosując się do nakazu wynikającego z art. 920 § 2 k.p.c. Podkreślić także należy, iż w wypadku gdy egzekucja okaże się bezskuteczna, brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec wyłączenia stosowania przepisu art. 823 k.p.c.

Skuteczność każdej egzekucji zależy w głównej mierze od sytuacji materialnej i dochodów dłużnika. Z uwagi na charakter świadczeń alimentacyjnych, prowadzone w celu ich wyegzekwowania, postępowania egzekucyjne są ze swej natury długotrwałe. Zobowiązanie alimentacyjne istnieje bowiem przez wiele lat (może trwać przez całe życie osoby uprawnionej), a w każdym miesiącu kolejne świadczenia stają się wymagalne. Z reguły do komorników trafiają wnioski egzekucyjne obejmujące nie tylko żądanie egzekucji świadczeń bieżących, ale również zaległych.

Nie bez znaczenia dla skuteczności egzekucji jest także sama postawa dłużników alimentacyjnych, którzy celowo podejmują działania zmierzające do przeciwdziałania egzekucji. Zjawiskiem powszechnym jest ukrywanie majątku, czy wyzbywanie się go na osoby najbliższe. Często dłużnicy wykonują tzw. „pracę na czarno”, czy też prowadzą działalność gospodarczą, która - według dokumentacji finansowej przedsiębiorcy - nie przynosi dochodów. W takiej sytuacji, zastosowanie przez komornika wszystkich istniejących instrumentów prawnych, nie zawsze pociąga za sobą skutek w postaci ustalenia majątku dłużnika, który mógłby stać się przedmiotem skutecznej egzekucji. Mimo funkcjonujących rozwiązań prawnych poziom skuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych w Polsce nie jest zadowalający.

W celu zobrazowania stanu egzekucji należności alimentacyjnych wskazać należy, iż w 2014 r. do kancelarii komorniczych wpłynęły łącznie 5 607 163 sprawy, w tym 59 276 spraw o egzekucję świadczeń alimentacyjnych (65 221 w 2013 r.). Na przestrzeni ostatnich 3 lat wpływ spraw o egzekucję świadczeń alimentacyjnych corocznie ulega zmniejszeniu.

W 2014 r. komornicy sądowi załatwili łącznie 48 169 spraw o egzekucję świadczeń alimentacyjnych (47 706 w 2013 r.).

Poziom skuteczności egzekucji należności alimentacyjnych mierzony stosunkiem liczby spraw załatwionych przez wyegzekwowanie świadczenia do łącznej liczby spraw załatwionych w danym okresie w 2014 r. wyniósł 19,43% i był zbliżony do poziomu skuteczności w 2013 r. (19,14%). Analizując dane dotyczące ruchu spraw o egzekucję świadczeń alimentacyjnych trzeba mieć względzie ich specyfikę wynikającą z charakteru obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek ten obciąża dłużników przez wiele lat, co rzutuje na liczbę załatwień spraw o egzekucję świadczeń alimentacyjnych i poziom skuteczności egzekucji w danym roku.

Komornik w sprawach o egzekucję świadczeń alimentacyjnych dysponuje instrumentem motywowania dłużnika do spełnienia obowiązku w postaci możliwości wystąpienia do Krajowego Rejestru Sądowego o wpis niewypłacalnego dłużnika.
W 2014 r. takich wystąpień było 10 618 (14 504 w 2013 r.).

W Ministerstwie Sprawiedliwości podejmowane są działania zamierzające do poszukiwania nowych rozwiązań mających na celu poprawę skuteczności egzekucji. Efektem tych działań jest aktualnie procedowany w Sejmie, rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2678).

W celu przyspieszenia procedur projekt przewiduje m.in.: rozszerzenie możliwości korzystania z drogi elektronicznej i doręczeń elektronicznych w postępowaniu egzekucyjnym, wprowadzenie tzw. licytacji elektronicznej z ruchomości, wprowadzenie elektronicznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, doręczenia elektroniczne obligatoryjne w przypadku doręczania pism przez komornika sądowego administracyjnym organom egzekucyjnym oraz organom podatkowym, dalsze rozszerzenie kompetencji referendarzy sądowych w postępowaniu egzekucyjnym, ograniczenie katalogu czynności komornika podlegających zaskarżeniu, uproszczenie czynności związanych z rozstrzygnięciem zbiegu egzekucji, czy też wprowadzenie upoważnienia dla komornika do odebrania wykazu majątku od dłużnika.

Należy podkreślić, że Ministerstwo Sprawiedliwości na bieżąco monitoruje skuteczność egzekucji i podejmuje działania zmierzające do wypracowania instrumentów prawnych zmierzających do jej poprawy.

W ramach właściwości Ministra Pracy i Polityki Społecznej – na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228, z późn. zm.), realizowane jest wsparcie materialne dla osób uprawnionych do alimentów, które ich nie otrzymują z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Wsparcie to realizowane jest poprzez przyznawanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób spełniających kryteria ustawowe (w szczególności kryterium dochodowe).

Jednocześnie uprzejmie informuję, że na podstawie przepisów rozdziału drugiego ww. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gminy podejmują pewne działania wobec dłużników alimentacyjnych, służące pozyskiwaniu informacji mogących mieć wpływ na skuteczność prowadzonych przez komorników sądowych, egzekucji alimentów oraz zmierzające do aktywizacji zawodowej dłużników alimentacyjnych, którzy nie wywiązują się ze swojego obowiązku alimentacyjnego na skutek braku zatrudnienia.

W szczególności gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, przeprowadza u dłużnika wywiad alimentacyjny, odbiera oświadczenie majątkowe i we współpracy z powiatowym urzędem pracy – uwzględniając sytuację na rynku pracy - podejmuje działania mające na celu aktywizacje zawodową dłużnika, który nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia.

Ponadto, przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewidują pewne sankcje wobec dłużnika, który np. uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego w celu ustalenia jego sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej lub odmówi, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia oferty pracy przedstawionej mu przez urząd pracy. W takich przypadkach organ właściwy dłużnika ma podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego, a gdy decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna – do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz skierowania wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Możliwość zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu to instrument służący mobilizacji dłużnika do wywiązywania się przez niego ze swojego obowiązku alimentacyjnego, a przynajmniej do dołożenia przez dłużnika wszelkich starań w tym zakresie.

Gmina składająca wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) nie ma wiedzy, kwalifikacji ani uprawnień do rozstrzygania, czy dany dłużnik popełnił ww. przestępstwo czy też nie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, w oparciu o przepisy Kodeksu karnego, należy do organów ścigania i sądu, a nie do gminy czy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Należy również wskazać, że niezależnie od ww. wniosku gminy, zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa niealimentacji może w każdym czasie złożyć do organów ścigania osoba uprawniona do alimentów.

Ponadto, organ właściwy wierzyciela (tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego), ma obowiązek przekazywania do biura informacji gospodarczej, informacji o zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w razie powstania zaległości z ww. tytułów za okres dłuższy niż 6 miesięcy.

Należy podkreślić, że powyższe działania wobec dłużników alimentacyjnych przewidziane w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie są działaniami o charakterze egzekucyjnym. Działania te mają na celu jedynie wsparcie organów egzekucyjnych, tj. komorników sądowych, w tym zakresie.

Niezależnie od ww. działań gmin oraz egzekucji alimentów prowadzonej przez komornika sądowego, jeśli rodzic dziecka zobowiązany do alimentacji, nie wywiązuje się z tego obowiązku, sam wierzyciel ma również prawo, na podstawie art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wystąpić do sądu o alimenty od osób zobowiązanych do alimentów w dalszej kolejności tj. np. od rodziców zobowiązanego do alimentacji, co może przyczynić się do tego, że rodzic dziecka zacznie płacić zasądzone alimenty.

Ponadto, uprzejmie informuję, że w 2014 r. w stosunku do 2009 r. (tj. pierwszego pełnego roku obowiązywania ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) roczne wydatki z budżetu państwa na wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego wzrosły o 400 mln zł (tj. z 1,1 mld zł w 2009 r. do 1,5 mld zł w 2014 r.), a więc o ponad 1/3, podczas gdy w tym samym czasie stopa zwrotów od dłużników alimentacyjnych należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ustalana jako iloraz kwoty zwrotów należności od dłużników i kwoty wydatków na świadczenia) wzrosła o 1,5 pkt proc. (tj. z 12,4% w 2009 r. do 13,9% w 2014 r.).

Jednocześnie uprzejmie informuję, że kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wynosi 725 zł netto, tj. po odliczeniu podatku należnego oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, na osobę w rodzinie

Wysokość kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może ulec zmianie tylko na podstawie art. 14 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może podwyższać wysokość kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego i kryterium dochodowego uprawniającego do tego świadczenia, kierując się wysokością wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych.

Obecnie biorąc nie są prowadzone prace nad podwyższeniem ww. kryterium dochodowego, jak również nad zmianami, które umożliwiałyby przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego.

Należy dodatkowo podkreślić, że kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest znacząco wyższe niż kryterium dochodowe uprawniające do zasiłków rodzinnych, które wynosi 574 zł netto na osobę w rodzinie, a w rodzinach wychowujących dziecko niepełnosprawne 664 zł. Tak więc, warunki przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego są bardziej preferencyjne niż warunki przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych, które adresowane są do wielokrotnie większej grupy rodzin z dziećmi na utrzymaniu.

?