Odpowiedź na interpelację nr 31584

w sprawie trudności związanych z płaceniem alimentów

Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Monika Zbrojewska

Warszawa, 07-04-2015

Szanowny Panie Marszałku,

W odpowiedzi na interpelację pani poseł Małgorzaty Niemczyk, w sprawie skutecznego egzekwowania obowiązku alimentacyjnego, przekazaną przy piśmie Pana Marszałka z dnia 17 marca 2015 r., uprzejmie przedstawiam, co następuje.

Poruszona w przedmiotowej interpelacji tematyka wykonalności i skuteczności postępowań egzekucyjnych, których przedmiotem są świadczenia alimentacyjne pozostaje w sferze stałego zainteresowania i analiz Ministra Sprawiedliwości.

Szczególny charakter tego rodzaju wierzytelności powoduje, że przepisy prawa – i to zarówno na etapie postępowania rozpoznawczego, jak i na etapie postępowania egzekucyjnego – traktują dochodzenie roszczeń alimentacyjnych priorytetowo, uznając je za tzw. należności uprzywilejowane. W związku z tym osoby uprawnione do alimentów, dochodzące swoich praw przed sądem, korzystają z szeregu ułatwień proceduralnych, wśród których można wymienić: zwolnienie od kosztów sądowych, możliwość dochodzenia roszczeń przed sądem właściwości uprawnionego, możliwość uzyskania zabezpieczenia roszczenia bez konieczności wykazania interesu prawnego oraz w postaci tymczasowego przyznania świadczenia, a więc zanim zostanie ono ostatecznie potwierdzone przez sąd w wyroku.

Również egzekucja świadczeń alimentacyjnych została przez ustawodawcę potraktowana w sposób szczególny i uregulowana odrębnie w przepisach art. 1081 – 1088 Kodeksu postępowania cywilnego, dalej: „k.p.c.”. Regulacja ta wprowadza szereg odmienności sprowadzających się do złagodzenia obowiązków i rygorów, które nakładane są zazwyczaj na wierzycieli inicjujących postępowanie egzekucyjne.

Zgodnie z art. 1081 § 1 k.p.c. wierzyciel, kierując wniosek o wszczęcie egzekucji alimentów lub renty mającej charakter alimentów, nie ma obowiązku wskazywać sposobu egzekucji ani majątku dłużnika, z którego egzekucja ma być prowadzona. W takim wypadku uważa się, że wniosek dotyczy wszystkich dopuszczalnych jej sposobów, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. Wniosek o wszczęcie egzekucji można zgłosić również do komornika sądu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wierzyciela. Tytułowi egzekucyjnemu, zasądzającemu alimenty, sąd ma obowiązek nadać klauzulę wykonalności z urzędu. Tytuł wykonawczy doręcza się wówczas wierzycielowi z urzędu (art. 1082 k.p.c.) W sprawach, w których zasądzono alimenty, egzekucja może być wszczęta z urzędu na żądanie sądu pierwszej instancji, który sprawę rozpoznawał. Żądanie takie kieruje się do właściwego organu egzekucyjnego (art. 1085 k.p.c.).

Komornik obowiązany jest także z urzędu przeprowadzić dochodzenie w celu ustalenia zarobków i stanu majątkowego dłużnika oraz jego miejsca zamieszkania. Jeżeli w wyniku dochodzenia nie zostaną ustalone dochody dłużnika ani jego majątek, komornik zobowiązany jest złożyć wniosek do sądu o nakazanie dłużnikowi wyjawienia majątku. W razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy komornik z urzędu składa do Krajowego Rejestru Sądowego wniosek o wpis dłużnika do rejestru dłużników niewypłacalnych (art. 1086 k.p.c.).

Z uwagi na cel, jakiemu służą świadczenia alimentacyjne, w przepisach zminimalizowano również ograniczenia egzekucji, rozszerzając tym samym wykaz i rozmiar przedmiotów oraz praw majątkowych, z których egzekucja dla zaspokojenia tego rodzaju należności jest możliwa (art. 1025 § 1 k.p.c. i art. 1083 § 1 i § 2 k.p.c.).

Na marginesie należy wskazać, że w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej na etapie konsultacji publicznych i uzgodnień międzyresortowych znajduje się projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (UD 164), którego głównym założeniem jest usprawnienie procesu dochodzenia od dłużników należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, m.in. poprzez rezygnację z prowadzenia egzekucji administracyjnej tych należności i poprzestanie wyłącznie na egzekucji sądowej.

Jeżeli chodzi o kwestię odpowiedzialności karnej, to w myśl art. art. 209 § 1 Kodeksu karnego, dalej: „k.k.”, została ona przewidziana wobec osób uporczywie uchylających się od wykonania ciążącego na nich z mocy ustawy lub orzeczenia sądowego obowiązku przez niełożenie na utrzymanie osoby najbliższej lub innej osoby, jeżeli przez to narażają tę osobę na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Sankcje przewidziane w ustawie za wspomniany czyn karalny to grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

W tym miejscu należy podkreślić, że k.k. w zakresie dyrektyw wyboru spośród alternatywnych zagrożeń ustawowych preferuje kary wolnościowe. Według art. 58 § 1 k.k. w takim wypadku sąd orzeka karę pozbawienia wolności tylko wtedy, gdy inna kara lub środek karny nie może spełnić celów kary. Biorąc pod uwagę charakter przestępstwa niealimentacji, polegający na uchylaniu się od świadczeń majątkowych na rzecz uprawnionego oraz uwzględniając dyrektywy wymiaru kary o charakterze szczególnym i ogólnym (art. 54 k.k.), jawi się jako oczywiste, że zasadniczą funkcją penalizacji tego przestępstwa jest skłonienie sprawcy do regulowania świadczeń alimentacyjnych. Dlatego też dolegliwości penalne muszą być w tym wypadku ukierunkowane na realizację tejże funkcji. Z tego względu wobec sprawców tych przestępstw nie orzeka się, co do zasady, ani kar majątkowych (aby zgromadzone środki przeznaczali przede wszystkim na spłatę zaległości alimentacyjnych), ani też kar izolacyjnych. Te ostatnie stosowane są jedynie wobec skazanych niepoprawnych i recydywistów. Zauważyć przy tym trzeba, że podjęcie przez te osoby pracy zarobkowej i regulowanie zobowiązań jest również czynnikiem przemawiającym za orzeczeniem kary wolnościowej.

Warto zwrócić uwagę, że podstawową sankcją karną orzekaną wobec sprawców przestępstw z art. 209 § 1 k.k. jest kara ograniczenia wolności, która po wejściu w życie zmian przewidzianych ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 396), tj. z dniem 1 lipca 2015 r., będzie miała charakter kompozycyjny, szerszy treściowo i tym samym umożliwiać będzie elastyczną reakcję karną, jednocześnie zachowując realne możliwości skazanego do wykonywania pracy zarobkowej i wykonywania swych zobowiązań alimentacyjnych. Wśród postaci tej kary, które będą mogły być razem albo osobno stosowane wobec skazanych za niealimentację, można wskazać np.: obowiązek pozostawania sprawcy w miejscu stałego pobytu lub w innym wyznaczonym miejscu, z zastosowaniem systemu dozoru elektronicznego, zobowiązanie do wykonywania pracy zarobkowej, do nauki lub przygotowania się do zawodu, powstrzymania się od nadużywania alkoholu lub używania innych środków odurzających, poddania się terapii uzależnień, poddania się terapii, w szczególności psychoterapii lub psychoedukacji czy też obowiązek uczestnictwa w oddziaływaniach korekcyjno-edukacyjnych (art. 34 § 1a k.k.).

Jeżeli chodzi o odpowiedzialność innych osób niż dłużnik alimentacyjny za pomaganie im w ukrywaniu pełnego dochodu przysługującego z tytułu świadczenia pracy, to obowiązujące przepisy prawa przewidują odpowiedzialność karną takich osób na podstawie art. 18 § 3 k.k. Odpowiedzialność ta zachodzi wyłącznie w wypadku, gdy ta inna osoba (np. pracodawca) co najmniej przewidując możliwość popełnienia przestępstwa niealimentacji przez dłużnika, na popełnienie przez niego tego czynu się godzi. Zgodnie z tym przepisem za pomocnictwo do przestępstwa niealimentacji odpowiada ten, kto w zamiarze, aby inna osoba dokonała tego czynu zabronionego, swoim zachowaniem ułatwia jego popełnienie, w szczególności udzielając rady lub informacji. Należy nadmienić, że sankcja karna za pomocnictwo odpowiada granicom zagrożenia przewidzianego za sprawstwo (art. 19 § 1 k.k.).

W zakresie odpowiedzialności karnej sensu largo, na jaką mogą w tej sytuacji narażać się pracodawcy ukrywający rzeczywistą wysokość wynagrodzenia pracownika – dłużnika alimentacyjnego, warto też wspomnieć o sankcjach karnych skarbowych przewidzianych w Kodeksie karnym skarbowym, dalej: „k.k.s.”, za: uchylanie się od opodatkowania (art. 54 k.k.s.), zatajenie prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek (art. 55 k.k.s.), podawanie nieprawdy w deklaracji podatkowej (art. 56 k.k.s.), a także w odniesieniu do płatnika również za niepobieranie podatku lub pobieranie go w wysokości niższej od należnej (art. 78 k.k.s.). W grę wchodzi ponadto odpowiedzialność za wykroczenie niedopełnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, niezgłoszenia wymaganych ustawą danych lub zgłoszenia danych nieprawdziwych, jak też nieprowadzenia należytej dokumentacji, określone w art. 98 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121).

Odpowiadając na pytanie dotyczące informacji statystycznych w zakresie realizacji obowiązku alimentacyjnego (pytanie 4 interpelacji), wskazać należy, że w sprawach rodzinnych z zakresu spraw cywilnych, z wyłączeniem spraw nieletnich, w 2014 r. do sądów rodzinnych wpłynęło 63.029 spraw o alimenty, przy czym 22.362 sprawy zakończyły się uwzględnieniem roszczenia w całości lub w części. W tym samym roku do sądów wpłynęły także 49.774 sprawy o zmianę orzeczeń w zakresie alimentów; 21.976 spraw zakończono uwzględnieniem roszczenia w całości lub w części. Wysokość łącznie zasądzonych przez sądy w postępowaniu rozpoznawczym kwot z tytułu alimentów wyniosła w 2014 r. 70.206.909 zł, w tym alimentów zasądzonych na rzecz małoletnich – 66.735.158 zł.

Z pozostających w dyspozycji Ministerstwa Sprawiedliwości danych statystycznych, zawartych w sprawozdaniu z czynności komornika MS-Kom23, wynika, że wpływ spraw o egzekucję świadczeń alimentacyjnych wyniósł w 2014 r. 59.276 spraw, przy czym do załatwienia pozostało z poprzedniego roku 598.901 spraw.

Niestety nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka część zasądzonych przez sądy świadczeń alimentacyjnych jest skutecznie egzekwowana, bowiem obowiązująca statystyka resortowa nie ewidencjonuje wysokości kwot zgłoszonych do egzekucji ani też wysokości kwot wyegzekwowanych przez komorników sądowych w sprawach o egzekucję alimentów.

Jeżeli zaś chodzi o skuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych, wyrażoną jako stosunek spraw zakończonych przez wyegzekwowanie świadczenia alimentacyjnego do liczby wszystkich spraw ostatecznie zakończonych, w latach 2011-2014 przedstawiała się ona następująco:

  1. 2011 r. - 17,33 % (8 955 spraw z 51 669 zakończonych);

  2. 2012 r. - 19,34% (9 207 spraw z 47 582 zakończonych);

  3. 2013 r. - 19,14 % (9 132 spraw z 47 706 zakończonych);

  4. 2014 r. - 19,44 % (9 362 sprawy z 48.169 zakończonych).

Wyjaśnienia jednak wymaga, że skala rzeczywistego zaspokojenia wierzycieli alimentacyjnych wydaje się być wyższa niż wynika to ze wskazanego wskaźnika skuteczności egzekucji. Trzeba mieć bowiem na względzie wysoki wskaźnik spraw załatwionych przez komorników wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela. W tej kategorii umorzeń mieszczą się sprawy, w których doszło do cofnięcia wniosku egzekucyjnego przez wierzyciela na skutek zaspokojenia roszczenia poza postępowaniem egzekucyjnym. W 2014 r. sprawy załatwione przez komorników przez umorzenie postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela stanowiły aż 37,38 % ogółu załatwionych spraw, podczas gdy, biorąc pod uwagę wszystkie rodzaje spraw egzekucyjnych, odsetek spraw załatwionych przez umorzenie postępowania na żądanie wierzyciela w tym samym okresie wyniósł zaledwie 5,99 % .

Podsumowując zauważyć trzeba, że na problem skuteczności egzekucji należy spojrzeć szerzej, a nie tylko przez pryzmat stosowania prawem przewidzianych instrumentów. Skuteczność egzekucji zależy jednak w głównej mierze od sytuacji materialnej i dochodowej dłużnika. W przypadku świadczeń alimentacyjnych postępowania egzekucyjne są ze swej natury czasochłonne, gdyż obowiązek alimentacyjny istnieje przez wiele lat (uprawnionymi do alimentów są głównie osoby małoletnie). Czas trwania zobowiązań alimentacyjnych, jak również postawa samych dłużników – często nie pracujących i nie posiadających majątku – powodują, iż niezależnie od funkcjonujących instrumentów prawnych i sprawności w ich stosowaniu przez komorników egzekucja w efekcie okazuje się nieskuteczna.

Oceniając z kolei obowiązujące uregulowania prawnokarne, należy wyrazić pogląd, że spełniają one należytą rolę prewencyjną i nie stoją na przeszkodzie podejmowaniu zajęć zarobkowych przez dłużników alimentacyjnych w celu regulowania tych świadczeń. Z tych też przyczyn oprócz wyżej wymienionych zmian nie są obecnie w omawianym zakresie prowadzone prace legislacyjne nad dalszymi modyfikacjami stanu prawnego.

Z poważaniem,

Dr hab. Monika Zbrojewska

/podpisano elektronicznie/